Positionen des Großanlagenbaus zur Außenwirtschaftspolitik

www.fotolia.de

Die Unternehmen des Großanlagenbaus brauchen einen verlässlichen nationalen wie internationalen politischen Rahmen, der mit den tiefgreifenden Veränderungen im internationalen Projektgeschäft Schritt hält.

VDMA Großanlagenbau in Kürze

Die Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft Großanlagenbau (AGAB) sind Unternehmen mit der Fähigkeit, auf Basis umfassender Kenntnis der Verfahrenstechnik ein- oder mehrmals jährlich kundenspezifische Industrieanlagen im Wert von jeweils mindestens 25 Mio. € zu bauen. Großanlagenbau ist dabei die gesamtverantwortliche Integration einer Vielzahl von Lieferungen und Leistungen zu einem funktionsfähigen System zur Bewirkung eines komplexen Prozessablaufs. So zählen etwa die Hersteller von Kraftwerken, Hütten- und Walzwerken sowie Chemieanlagen zum Großanlagenbau. Insgesamt liefert die Branche Anlagen an über zwanzig unterschiedliche Industriebereiche.

Die im VDMA organisierten Unternehmen formulieren nachfolgend den Handlungsbedarf in der im internationalen Projektgeschäft relevanten Außenwirtschaftspolitik.

 

Der Großanlagenbau befindet sich – wie andere Industriebranchen auch – seit Jahren in einem tiefgreifenden Wandel: Kundenbedürfnisse und Nachfragestrukturen verändern sich mit der fortschreitenden Digitalisierung und dem mittlerweile allseitigen Streben nach Klimaneutralität in allen Sektoren grundlegend.

Hinzu kommt: Der Marktdruck im Projektgeschäft wird auch in den kommenden Jahren nicht abnehmen. Das liegt vor allem an der starken Konkurrenz aus Asien. Dabei ist die Wettbewerbsposition des europäischen Großanlagenbaus sowie das hoch komplexe Umfeld der VUCA[1]-Welt, das sich insbesondere auf das exportorientierte internationale Projektgeschäft auswirkt, seit Jahren bekannt und sei nachfolgend deshalb nur mit kurzen, aktuellen Stichpunkten skizziert:

  • Weltweite starke politische Unsicherheiten: wachsende Instabilität in Europa (BREXIT, erneute Eurokrise, zunehmender Nationalismus), schwelende Handelskonflikte als Ausdruck eines grassierenden Protektionismus und sich zuspitzende politische Konflikte, insbesondere im Mittleren Osten, Terrorismus
  • Fragile, sich abkühlende Weltkonjunktur: Wachstumsverlangsamungen in China, USA und Europa (aktuell verstärkt auch durch das neuartige Corona-Virus)
  • Klimaneutralität: umfassender struktureller Wandel der energie- und klimapolitischen Rahmenbedingungen
  • Digitalisierung: Durchdringung auf allen Wertschöpfungsstufen des Projektgeschäfts und Veränderung von Geschäftsmodellen
  • Wettbewerbsdruck: steigt, insbesondere aus China

Die Mitgliedsunternehmen des VDMA Großanlagenbau haben sich 2019 trotz dieses herausfordernden wirtschaftlichen und politischen Umfelds mit einem Auftragseingang von rund 18,3 Mrd. € auf Vorjahresniveau einerseits behaupten können. Andererseits liegen die Bestellwerte nun schon sechs Jahre lang unter 20 Mrd. € und damit gut 40% unter den 2007 und 2008 erzielten Spitzenwerten. Die Anstrengungen der Industrie allein reichen schon seit Jahren nicht mehr aus, um in dem sich rasch ändernden Umfeld zu bestehen: Der global operierende Großanlagenbau ist auf einen von der Politik gestalteten, international verbindlichen und fairen Wettbewerbsrahmen angewiesen, der weltweit allen Akteuren ein sogenanntes „level playing field“ bietet. Von Letzterem kann jedoch in zentralen Bereichen der Außenwirtschaftspolitik keine Rede mehr sein.

Diese Realitäten sind auch der nationalen und europäischen Politik bekannt. Beispielhaft sei hier die deutsche Industriestrategie 2030[2] genannt, die zu Recht feststellt, dass die außenwirtschaftspolitischen Instrumente modernisiert werden müssen, um unfairen Handelspraktiken anderer Staaten die Stirn bieten zu können. Die Erkenntnisse sind nicht neu, die Herausforderung für die nationale und internationale Politik liegt vielmehr darin, sich gemeinsam mit anderen europäischen und OECD-Staaten auf praktikable Maßnahmen und Rechtsakte zu einigen und diese dann umzusetzen. So ist allen Akteuren bewusst, dass die Zeiten nationaler Alleingänge vor dem Hintergrund globaler Lieferketten und komplexer Interdependenzen längst vorbei sind.

Der VDMA Großanlagenbau begrüßt daher nicht nur die aus dem konstruktiven Dialog der letzten Jahre hervorgegangenen bisherigen Maßnahmen – er bietet vor allem der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, die im zweiten Halbjahr 2020 einen zentralen Schwerpunkt auf die europäische Industriepolitik setzen wird, seine praktische Expertise an. 
 

[1] Dieses Akronym steht für Volatilität, Unsicherheit, Komplexität und Mehrdeutigkeit.

[2] Vgl.: Industriestrategie 2030 – Leitlinien für eine deutsche und europäische Industriepolitik, BMWi, 29.11.2019, abrufbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Industrie/industriestrategie-2030.html.

Die weltwirtschaftlichen Gewichte haben sich in den letzten 20 Jahren deutlich zugunsten von Schwellenländern, insbesondere aber zugunsten von China, verschoben. Auch der im VDMA organisierte Großanlagenbau hat dabei vor allem in der letzten Dekade immer stärker Marktanteile an China verloren. Zurückzuführen ist dies nicht nur auf den durchaus zu konstatierenden Zuwachs an (verfahrens-)technischen Knowhow, sondern vor allem auch auf die massive finanzielle Förderung seitens des chinesischen Staates.

Die Zahlen sprechen für sich: Laut US-Exim Bank[1] betrugen die Neudeckungen von Sinosure, dem chinesischen Pendant zur Hermesdeckung, im Jahr 2018 rund 39 Mrd. US-$. In Verbindung mit Exportkrediten der China EximBank sind es gar 64,2 Mrd. US-$. In den vergangenen zehn Jahren haben sich Sinosure und die China EximBank damit sukzessive zum weltweit größten Exportkreditversicherer bzw. Projektfinanzierer entwickelt.

Dadurch hat sich aber auch ein fataler Konditionenwettlauf durch Instrumente ausgebreitet, die nicht dem OECD-Konsensus unterliegen. Dieser Rahmen wurde für alle OECD-Mitglieder bereits 1978 mit dem Ziel etabliert, gerade solch eine Entwicklung zu verhindern. Der Konsensus hat jedoch nicht zuletzt aufgrund des gestiegenen Marktdrucks und der massiven Verschiebung der Marktanteile an Nicht-OECD-Staaten wie China seine Funktion als selbstverpflichtende Ordnung für die Exportförderung der Industrieländer längst verloren.

Da insbesondere China auch nicht freiwillig den OECD-Konsensus anwenden will, sind die chinesischen Förderinstitute mit ihrer Finanzkraft jederzeit in der Lage, durch flexible günstigere Finanzierungspakete diejenigen Lösungen, die an die zumeist starren Kreditkonditionen oder Mindestprämien des OECD-Konsensus gebunden sind, zu unterbieten.
 

Weltweit faire Rahmenbedingungen bei der staatlichen Exportförderung!

Von einem „Level Playing Field“ kann deshalb vor allem im Großanlagenbau, der aufgrund der Besonderheiten seines Projektgeschäfts auf weltweit faire und vergleichbare Rahmenbedingungen bei der staatlichen Exportförderung angewiesen ist, seit einigen Jahren keine Rede mehr sein. Insbesondere die OECD-Mitglieder Südkorea und Japan weichen dem Konsensus offen aus, um sich im Wettbewerb um Großprojekte zu behaupten. Dazu setzen sie etwa Instrumente der Investitions- oder Entwicklungsförderung ein, die vom derzeitigen Konsensus nicht erfasst werden. I

Im Jahr 2018 wurde erstmals in der OECD Export Credits Group[2] die Diskussion angestoßen, dass der vor 40 Jahren etablierte Konsensus grundlegend überarbeitet werden muss – nicht nur um dessen zuletzt nur noch geringe praktische Relevanz und Verbindlichkeit wieder deutlich zu erhöhen, sondern vor allem auch um sich dem verloren gegangenen „Level Playing Field“ wieder anzunähern und damit die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaftsstandorte in der OECD zu stärken.

Gleichwohl: Der Konsensus basiert auf Einstimmigkeit aller Teilnehmerstaaten, so dass, auch die starken Mitglieder USA, Japan und Südkorea zustimmen müssen. Selbst wenn vor diesem Hintergrund die finale Konsensfindung unter Wahrung der Interessen aller OECD-Staaten nicht trivial sein kann, so wird es am Ende entscheidend auf die Praxistauglichkeit des neuen Regelwerks ankommen. 

 

Die organisierte Wirtschaft in der OECD (BIAC) unterstützt das Vorhaben deshalb von Anfang an ausdrücklich und hat gemeinsam mit dem Europäischen Bankenverband (EBF) und der Internationalen Handelskammer (ICC) mit einem branchenübergreifenden Positionspapier[3], in das auch die praktische Expertise des VDMA-Großanlagenbaus eingeflossen ist, zentrale Handlungsfelder aufgezeigt, die im Rahmen dieser grundlegenden Reform im besonderen Fokus stehen.
 

[1] Vgl. Report to the U.S. Congress on Global Export Credit Competition, US-Exim Bank, Juni 2019, S. 16.

[2] Dieses Gremium dient allen OECD-Staaten außer Chile und Island der Erörterung und Koordinierung der nationalen und internationalen Exportkreditpolitik.

Aus Sicht des VDMA-Großanlagenbaus sind mit Blick auf die hohe Komplexität des anstehenden Reformprozesses vor allem diejenigen Maßnahmen kurzfristig umzusetzen, die bereits seit langer Zeit in der Diskussion stehen, aber erste wichtige Schritte zur Wiedererlangung gleicher Wettbewerbsbedingungen darstellen.

Neben der Einführung eines leicht zu definierenden, transparenten und vorhersehbaren CIRR6 ist es die dringende Erhöhung des derzeitigen deckungsfähigen Anteils an lokalen Kosten auf 50 % des Gesamtumfangs eines Exportauftrags. Denn diese OECD-Regelung wurde zuletzt 2008 geändert und der VDMA-Großanlagenbau wartet nun seit einigen Jahren auf die erneute Anpassung an die heutigen Realitäten der globalisierten Exportwelt. 

Worum geht es?

An den Konsensus gebundene Exportkreditagenturen (ECA) wie etwa Euler Hermes, sind aktuell auf die Mitfinanzierung von lokalen Kosten in Höhe von maximal 30 % des Exportvertragswerts beschränkt – dies entspricht 23 % nach der deutschen Definition, die vom Gesamtvertragswert ausgeht. Nicht an den Konsensus gebundene ECAs, wie z.B. die chinesische Sinosure können dagegen vorteilhaftere Konditionen gewähren. Doch mit jedem an China verlorenen Großauftrag verliert der Anlagenbau auch ein Stück Wertschöpfung und letztendlich Arbeitsplätze.

Fertigungskapazitäten und Know-how wurden in vielen Schwellenländern deutlich ausgebaut, so dass diese mittlerweile selbst Exportnationen geworden sind. Hinzu kommt, dass der politische Wille zur stärkeren wirtschaftlichen Partizipation an lokaler Wertschöpfung bei solchen Geschäften gewachsen ist, was sich in Ausschreibungsanforderungen zur Lokalisierung widerspiegelt.

Es sind also die konkreten Bedingungen der Länder, in denen Großprojekte realisiert werden, die dazu führen, dass wesentliche Liefer- und Leistungsanteile des Exportauftrags direkt vor Ort in den Zielländern der Exporte erbracht werden (müssen). Zudem liegt es seit jeher in der Natur des Projektgeschäfts im Großanlagenbau, dass eine Industrieanlage nur im Zielland final errichtet werden kann. Und die Finanzierung dieser lokalen Wertschöpfung ist heute eine zentrale Anforderung an die Projektträger.

Eine Erhöhung des deckungsfähigen Anteils an lokalen Kosten auf 50 % des Gesamtumfangs eines Exportauftrags ist deshalb nicht nur eine Anpassung an die heutige Marktrealität, sondern stärkt unmittelbar die Wettbewerbsfähigkeit des in der OECD ansässigen Anlagenbaus.

Die OECD-Mitglieder haben es sich seit 2008 zum Ziel gesetzt, Entwicklungsländer vor einer Überschuldung zu schützen und hierzu mit der „Recommendation on Sustainable Lending Practices and Officially Supported Exports Credits“ eine Regelung geschaffen, die auch in der EU verpflichtend ist. So ordnet die OECD 70 Entwicklungsländer in diese Kategorie ein und deckelt für staatliche Auftraggeber aus diesen Ländern die Vergabe von ECA-gedeckten Krediten.

Das bremst jedoch die Möglichkeit der OECDAnlagenbauer, an Infrastrukturprojekten dieser Länder mitzuarbeiten. China bietet dagegen mit seiner „Belt and Road Initiative“ attraktive langjährige Finanzierungen und unterminiert damit zusätzlich die Chancen der Industrieländer, sich für nachhaltige Projekte zu engagieren.

Hinzu kommt: Die Frage, wie künftig die internationalen Entwicklungs- und Investitionsbanken in die OECD-Regeln eingebunden werden, dürfte für die Einflussmöglichkeiten der OECD-Länder im weltweiten Projektgeschäft entscheidend sein. Dabei wird es für Europa auch darauf ankommen, seine Finanzierungsmöglichkeiten zu bündeln.

Letztlich bietet aber die grundsätzliche Offenheit für eine umfassende Reform des OECD-Konsensus die Chance, mit flexibleren Regelungen bereits bestehende Instrumente der Entwicklungshilfe sowie dringend notwendige Anpassungen, wie etwa im Bereich der lokalen Anteile, miteinander in Einklang zu bringen. Mit Blick auf die angestrebte Klimaneutralität der gesamten Wirtschaft wird jedoch nur ein technologieoffener Ansatz, der den jeweiligen Anstrengungen aller Branchen zur Erreichung dieses Ziels Rechnung trägt, zu angemessenen Lösungen führen. Das Verhandlungsmandat für die EU-Mitglieder liegt dabei bei der EU-Kommission.

Angesichts des sich rasant verändernden Umfelds fordert der VDMA-Großanlagenbau die EU-Kommission auf, mit einer starken gemeinsamen Position der europäischen OECD-Mitglieder für einen praxistauglichen neuen Konsensus zu werben und steht bereit, seine praktische Expertise in den Reformprozess einzubringen.

 

Dabei ist aber auch allen betroffenen Akteuren der OECD-Exportwirtschaft klar: Das Ausbleiben oder Scheitern einer grundlegenden KonsensusReform ist keine Option!

So haben BIAC, EBF und ICC mit ihrem gemeinsamen Appell an die Politik deutlich darauf hingewiesen, dass ein Festhalten am alten Regelwerk mit weiteren Export-, Beschäftigungs- und Wachstumsverlusten einhergehen und letztlich zur Konsequenz haben wird, dass künftig alle OECD-Staaten den Konsensus offen ignorieren müssen, um ihrer eigenen Wirtschaft überhaupt noch wettbewerbsfähige Bedingungen der Exportkreditversicherung und -finanzierung anbieten zu können.

Dann käme es allein nur noch darauf an, mit welcher Finanzkraft jeder Staat seinen eigenen „National Interest“ zum Schutz seiner Wirtschaft verfolgen kann. Ein Scheitern des Multilateralismus in dieser Frage kann jedoch kein Staat ernsthaft wollen.

Vor diesem Hintergrund kann eine gemeinsame europäische Stimme im Reformprozess nur dann stark sein, wenn Europa bereits in den Verhandlungen alternative europäische Gestaltungsoptionen zum Schutz seiner Wirtschaft und damit auch seiner wirtschaftspolitischen Bedeutung aufzeigen kann. Die Einigung auf eine europäische Industriestrategie noch in der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2020 wäre hierfür ein deutliches Signal.

Seit 2018 ist der chinesische Anlagenbau branchenübergreifend wichtigster Wettbewerber – noch vor den Unternehmen aus Westeuropa und den USA. So intensivieren chinesische Anlagenbauunternehmen insbesondere auch aus geostrategischen Gründen („Belt and Road Initiative“) ihr internationales Geschäft und werden dabei als Fokusbranche vom chinesischen Staat seit Jahren gezielt gefördert.

China hat in den letzten Jahren gerade auf Auslandsprojekte in Entwicklungsländern ein starkes Augenmerk gelegt und sich einen Wettbewerbsvorteil erarbeitet, da es mit seiner weltweit größten staatlichen Exportförderung gezielt den OECD-Konsensus für Industrieländer unterbieten kann. Dies betrifft insbesondere die Finanzierung der lokalen Beschaffung (Local Content) und die Laufzeit von Krediten.

Dazu kommen weitere „weiche Faktoren“ wie etwa die Vergabe von Krediten an hochverschuldete Länder und fehlende Umwelt- und Sozialauflagen. Wäre China OECD-Mitglied, würde es durch diese Maßnahmen gegen „Sustainable Lending“-Grundsätze sowie gegen die sogenannten Common Approaches verstoßen.

Besonders bei Infrastrukturprojekten bietet China bessere Konditionen durch die Finanzierung lokaler Beschaffungen. Die Industriestaaten der OECD sind auch hier wie oben skizziert im Nachteil. Denn die Integration Chinas in die OECD ist derzeit wenig wahrscheinlich und es gibt auch kein Anzeichen für eine Bereitschaft Chinas, sich den multilateralen Regeln der OECD künftig unterwerfen zu wollen.

Neben diesen Beispielen aus der Exportfinanzierung und der Belt and Road Initiative, der sich bereits rund 70 Staaten angeschlossen haben, identifizierte der VDMA deshalb jüngst fünf weitere Handlungsfelder, um den Trend zu immer stärkeren chinesischen Wettbewerbsvorteilen umzukehren.

Der VDMA forderte deshalb die Politik auf, gegenüber China ihre handelspolitischen Instrumente zu überprüfen und – wo notwendig – den neuen Realitäten anzupassen.

 

Vgl. dazu ausführlich: VDMA-Position „Wettbewerber China – Handelspolitische Instrumente neu ausrichten“, Januar 2020, abrufbar unter: https://www.vdma.org/v2viewer/-/v2article/render/46465906.